Adsc Smartball. Аркадный космический шутер с сенсорным управлением. Попробуйте на Google Play: goo.gl/qApdUF

Информационное обеспечение комплексных процессов государственного управления

Версия для печати
Авторы:: Ю.М. Богданов, к.т.н., Д.И. Карнаух, к.э.н.

М., Информационные технологии 2010, № 11

Введение
Разработка методологии моделирования возможных результатов проведения реформ
Адаптация методологии с целью разработки информационных моделей
Создание технологической платформы интеграции информационных моделей
Технологическая платформа интеграции информационных моделей на примере системы СМАП
Развитие технологической платформы для построения горизонтальной интегрирующей инфраструктуры
Развитие технологической платформы для построения вертикальной интегрирующей инфраструктуры
Выводы
Библиография

Введение

На рубеже XX – XXI веков Россия вошла в стадию активного реформирования. Необходимость реформ была продиктована кардинальным изменением политического строя и структуры государства. В условиях распада устоявшихся связей и принципов организации совместной деятельности, начиная с уровня республик и заканчивая конкретными ведомствами, кардинальные реформы представлялись единственным средством сохранения государственного потенциала.

Многие проводимые реформы являлись революционными, поскольку осуществлялись в условиях начального формирования рыночной экономики; в силу скорости осуществления зачастую носили бессистемный характер, и не только не решали тех критических проблем, которые достались России в наследство в результате распада СССР, но и порождали новые. Положительному эффекту реформирования препятствовало, главным образом, отсутствие в стране необходимого опыта рыночных преобразований.

По состоянию на 2009 год можно констатировать, что процесс активного реформирования большинства отраслей экономики еще далек от завершения, а эффективность функционирования ключевых организационно-хозяйственных механизмов в стране далека от совершенства. Необходимо отметить, что в системе государственного управления задачи, связанные с планированием, прогнозной оценкой, оперативным мониторингом и анализом процессов реформирования социально-экономических отраслей, являются наиболее комплексными и занимают приоритетное место. Подобные задачи направлены на сохранение и развитие человеческого потенциала, как основного стратегического показателя конкурентоспособности государства. В материале данной статьи комплексные процессы государственного управления в первую очередь связываются именно с такими задачами.

По мере накопления опыта в сфере государственного управления, по мере совершенствования организационных структур государственного аппарата, на первый план в ходе подготовки и проведения реформ выходят проблемы иного плана, а именно:

  1. отсутствие действенной методологической базы для проведения аналитических и прогнозных расчетов с целью оценки возможных последствий принимаемых в ходе реформирования решений;
  2. отсутствие эффективных информационных средств моделирования сценарных условий развития отдельных отраслей экономики;
  3. отсутствие единой вертикальной и горизонтальной технологической инфраструктуры обеспечения коллективной работы экспертов в ходе подготовки и реализации проектов реформ.

Ежегодно по различным государственным программам проводятся многочисленные научные исследования, направленные на совершенствование государственного управления. Практическая применимость результатов многих исследований далеко не бесспорна, но даже те немногие научные результаты, которые могли бы послужить практической пользе, не находят конкретного воплощения.

Основная проблема, из-за которой результаты подобных научных исследований оказываются невостребованными, – отсутствие дальнейшего развития результатов исследований, воплощения их в виде информационных моделей и последующей алгоритмизации в информационных системах. Поскольку очевидно, что задача по решению этой проблемы выходит за рамки компетенции государственных служащих, решить ее могут только профессиональные разработчики информационных систем в тандеме с системными аналитиками и представителями научного сообщества, решающими задачи разработки целевого методического обеспечения. Для достижения искомых результатов подобная кооперация должна строиться на принципах четкой детерминации центра ответственности за конечный результат, иначе, в лучшем случае, достижением подобной рабочей группы будет разобщенный результат, требующий трудоёмкой интеграции, а в худшем – набор низкокачественных разобщенных материалов не пригодных к практическому применению. Необходимо отметить, что результаты научно-исследовательских работ, проводимых по государственному заказу и направленных на разработку расчетных методик, как правило, требуют адаптации, часто существенной, прежде чем на их основе могут быть построены рабочие информационные модели. Отсутствие развития результатов исследований обусловлено отчасти тем, что сами исполнители научных работ зачастую не видят или сознательно не предусматривают продолжения результатов своих работ. Это значительно осложняет дальнейшее использование полученных научных результатов в практических целях, их преобразование в программные алгоритмы и воплощение в виде информационных систем.

Ключевой вывод: в целях повышения эффективности работы государственных экспертов в части решения задач, связанных с моделированием сценарных условий проведения реформ, необходимо использовать комплексный подход к разработке соответствующего научно-практического информационного обеспечения, включающий следующие этапы:

  1. разработка методологии моделирования возможных результатов проведения реформ;
  2. адаптация методологии с целью разработки на ее основе информационных моделей;
  3. создание технологической платформы, интегрирующей разработанные информационные модели в виде алгоритмов программных модулей;
  4. развитие технологической платформы для построения горизонтальной интегрирующей инфраструктуры с включением смежных субъектов-пользователей: смежные отделы, департаменты, представители смежных министерств и учреждений;
  5. развитие технологической платформы для построения вертикальной интегрирующей инфраструктуры с включением субъектов-пользователей различных уровней вертикали государственного управления: федеральный уровень, региональный уровень, муниципальный уровень, уровень отдельных государственных учреждений.

Разработка методологии моделирования возможных результатов проведения реформ

Процесс разработки методологии должен начинаться с досконального изучения предметной области, применительно к которой разрабатывается методология. В ходе изучения предметной области целесообразно использовать системный подход. При системном подходе предметную область необходимо разложить на протекающие в ней процессы, граничные процессы, субъекты – участники процессов и объекты, участвующие в процессах. В зависимости от поставленной задачи необходимо определить достаточный уровень детализации системного анализа предметной области. Например, применительно к структурному устройству любой социально-экономической отрасли может быть выделено три уровня детализации: 1) федеральный уровень; 2) уровень субъектов; 3) уровень учреждений. Также необходимо определить возможные допущения при проведении анализа. Так, при разработке методологии анализа государственных расходов на здравоохранение, очевидно, можно не уделять существенного внимания коммерческим услугам, оказываемым за рамками государственных гарантий.

После выделения субъектов, объектов и определения процессов, протекающих внутри исследуемой системы необходимо сформировать перечень сценарных параметров, определяющих протекание процессов. Этот перечень, целиком или частично, впоследствии должен быть положен в основу информационной системы, позволяющей моделировать возможные последствия проведения реформ при заданных значениях сценарных параметров. Возможность задания сценарных условий при моделировании развития конкретной исследуемой системы (которую может представлять отдельная отрасль экономики, например, здравоохранение или образование) является одним из ключевых условий применимости методологии моделирования возможных результатов проведения реформ, воплощенной в виде информационно-аналитической системы.

Адаптация методологии с целью разработки информационных моделей

Методология в классическом понимании это алгоритм поиска цели, набор приёмов, методов, средств, способов, принципов достижения цели. Для построения на основе имеющейся методологии информационных моделей, она должна пройти процесс адаптации. Адаптация методологии для разработки информационных моделей заключается в максимальной структуризации, выделении основных сущностей и алгоритмизация взаимосвязей между сущностями.

В процессе адаптации методология превращается в информационную модель, которая является основой для разработки компьютерных алгоритмов и построения на их основе информационной системы, представляющей собой конечный инструмент, пригодный для практического использования.

Задача адаптации методологии для разработки информационных моделей является сложнее, чем кажется на первый взгляд. Во-первых, данная задача должна решаться на стыке целевых научных знаний и технических знаний в сфере информационных технологий. Во-вторых, во многих случаях методология является слишком общей, как в случае с различными методическими рекомендациями федерального уровня, разработанными для использования в регионах, и не позволяет принять ее в виде «как есть»: в этих случаях требуется серьезная переработка и детализация исходного методического аппарата.

Создание технологической платформы интеграции информационных моделей

Информационная модель представляет собой набор формул и алгоритмов, описание объектов вычислений и взаимосвязей между ними. Для того чтобы информационная модель стала применима на практике, она должна быть преобразована в программный алгоритм и имплементирована в имеющуюся или вновь разрабатываемую компьютерную технологическую среду. При решении комплексных задач, как правило, важным требованием является интеграция частных подсистем в единую информационную среду. Например, применительно к сфере образования для того чтобы рассчитать государственные расходы по всем уровням образования необходимо выполнить расчеты по каждому из уровней образования (начиная с дошкольного и заканчивая высшим и послевузовским), а для этого необходимо, чтобы расчетные информационные модели были сконцентрированы в единой технологической информационной среде: в таком случае их можно будет собрать воедино, не прибегая к таким трудоемким манипуляциям как ручное сведение и обработка результирующей информации различных информационных моделей в табличном редакторе.

При выборе или разработке технологической платформы необходимо учитывать следующий набор критериев:

  1. возможность организации коллективной работы с применением ролевого подхода;
  2. использование принципов стандартизации построения модульной архитектуры;
  3. возможность имплементации новых программных модулей;
  4. возможность проведения гибкой настройки модулей и их адаптации к текущим задачам;
  5. возможность интеграции модулей между собой;
  6. использование открытых стандартов обмена данными;
  7. возможность масштабирования.

Технологическая платформа интеграции информационных моделей на примере системы СМАП

В 2006 году с участием авторов была разработана и внедрена в Министерстве экономического развития РФ технологическая платформа СМАП. Аббревиатура СМАП в расшифровке означает «Система моделей анализа и прогнозирования». Архитектура СМАП представляет собой удачный пример технологической платформы, используемой для интеграции различных информационных моделей. В СМАП в частности были интегрированы модели по прогнозным расчетам объемов и их финансового обеспечения по гарантируемым государством населению услугам здравоохранения и образования. В 2009 году была произведена разработка и интеграция в СМАП консолидирующих моделей для обеспечения возможности выполнения расчетов полных государственных расходов на образование и здравоохранение. Результирующие показатели моделей СМАП представлены в разрезе регионов РФ. Разработанные и включенные в СМАП информационные модели решают задачи федерального уровня, но архитектура платформы позволяет развивать имеющиеся и добавлять новые информационные модели, в том числе и детализированного регионального уровня, при необходимости интегрируя их между собой.

Рассмотрим подробнее технические аспекты построения и функционирования платформы СМАП.

Платформа СМАП основана на трехзвенной архитектуре: СУБД – серверное приложение – клиент, и включает несколько логических уровней (рис. 1). архитектура и логические уровни платформы СМАП

Нижний уровень – уровень данных: исходные данные, данные классификаторов, данные параметров, служебные таблицы. СУБД в СМАП используется не только для хранения данных, поскольку это один из самых неэффективных способов ее применения. В СУБД также сосредоточены процедуры математической логики – собственно информационные модели и другие вспомогательные функции.

Кроме двух рассмотренных уровней СУБД СМАП предполагает наличие еще одного принципиально важного звена – уровня метаданных. На этом уровне осуществляется описание таблиц исходных данных и их показателей, а также результирующих запросов (виртуальных таблиц) – результатов всевозможных расчетов информационных моделей. Благодаря реализации уровня метаданных, в СМАП созданы возможности включения новых и модификации существующих информационных моделей без перепрограммирования основного приложения.

Уровень приложения отвечает за формирование интерфейса пользователя и за взаимодействие с СУБД с помощью обработки команд пользователя, формирования запросов и возврата результатов выполнения расчетных процедур.

Уровень пользовательского интерфейса отвечает за графическое отображение интерфейса на экране пользователя и за трансляцию команд пользователя основному приложению.

В качестве базовой технологии для разработки СМАП была выбрана каркасная технология Microsoft .NET Framework, позволяющая реализовывать управляемые web-приложения – для работы которых на стороне пользователя не требуется никаких специальных программ кроме современной версии любого браузера. Управляемое web-приложение в определении компании Microsoft это приложение, не взаимодействующее напрямую с операционной системой, а взаимодействующее со средой выполнения CLR.

Среду выполнения можно считать агентом, который управляет кодом во время выполнения и предоставляет приложению основные службы, такие как: управление памятью, управление потоками и удаленное взаимодействие. При этом накладываются условия строгой типизации и другие виды проверки точности кода, обеспечивающие безопасность и надежность. Фактически основной задачей среды выполнения является управление кодом.

Для разработки web-приложений в .NET Framework используется технология ASP.NET. ASP.NET размещает среду выполнения и обеспечивает масштабируемую среду для управляемого кода на стороне сервера. ASP.NET работает непосредственно со средой выполнения, формирует на стороне сервера web-интерфейс (web-страницы) для последующей передачи его пользователю, обрабатывает поступившие запросы пользователя, осуществляет взаимодействие с СУБД.

В качестве СУБД в целях обеспечения наилучшей технологической совместимости компонентов программной платформы было выбрано решение Microsoft SQL Server. MS SQL Server является реляционной СУБД промышленного масштаба и предоставляет множество возможностей не только для хранения данных, но и для их обработки с помощью механизмов встроенных процедур и пользовательских функций, для управления событиями с помощью механизма триггеров, для обеспечения сохранности информации с помощью средств поддержки планов резервного копирования.

Детальная технологическая карта СМАП представлена на рис. 2. технологическая карта платформы СМАП

По технологической карте необходимо сделать ряд дополнительных пояснений.

  1. Использование браузера Microsoft Internet Explorer на стороне пользователя является предпочтительным, хотя допускается использование и других браузеров, например, Mozilla Firefox и Opera.
  2. Html, Css, Xslt и Xml являются базовыми стандартизированными технологиями для формирования интернет-страниц.
  3. Microsoft Excel используется в качестве удобного средства на этапе пользовательской подготовки массивов исходных данных для их последующего импорта в систему. Заполненные стандартизированные таблицы (шаблоны) Excel с помощью заложенных в них VBA процедур сохраняются в виде файлов Xml. Далее Xml файлы могут быть импортированы в базу данных с использованием связки технологий ASP.NET и OLE DB. Эта процедура как видно из схемы, отрабатывает на стороне сервера приложений, формирующего SQL запросы на добавление данных в БД.

Развитие технологической платформы для построения горизонтальной интегрирующей инфраструктуры

В ходе решения таких комплексных задач как анализ возможных последствий проведения реформ при различных сценарных условиях, как правило, возникает проблема в выстраивании системы взаимодействия экспертных групп. Эксперты различных государственных ведомств, а иногда и в рамках одного ведомства, зачастую испытывают существенные затруднения при выработке совместной позиции. Это обусловлено тем, что в ходе взаимодействия эксперты лишены возможности общаться на едином логическом языке в рамках единого информационного пространства: различные экспертные группы используют различные методологии, различные инструментальные средства, различные ключевые параметры и даже различные интерпретации терминов понятийного аппарата.

Можно выделить основные причины, которые обуславливают возникновение подобных проблем:

  • Отсутствие четких регламентов взаимодействия между экспертными группами.
  • Отсутствие налаженных связей между экспертными группами.
  • Разное видение ситуации экспертными группами.
  • Отсутствие единой интерпретации целей у экспертных групп.
  • Смещение центра влияния на принятие решений, предопределяющее «зависимый» выбор решения.
  • Недостаточная научная проработанность задач, решаемых экспертами.

Проиллюстрировать проблемы взаимодействия экспертных групп можно с помощью схемы, приведенной на рис. 3 (под организацией можно понимать как отдельное ведомство, так и подразделение; q1–q5 – условный уровень качества по пятибалльной шкале). проблемы взаимодействия в сфере государственного управления

У каждого эксперта может быть индивидуальное видение (восприятие) задачи, и связанных с ней проблем. Также у каждого эксперта в рамках общего проекта может существовать своя обособленная цель, – возможно ассоциируемая с организацией, – не связанная или связанная лишь косвенно с общим системным результатом. Достигаемый каждым экспертом результат вопреки объективным целям может быть малоэффективным или совсем неэффективным с точки зрения решаемых задач. Кроме того, даже положительный с точки зрения объективных целей результат, полученный отдельным экспертом, может быть не использован и отложен в «корзину», что в итоге может свидетельствовать о наличии дублирования функций вместо эффективного взаимодействия.

На приведенном примере, фактический результат, получаемый на выходе системы, обусловлен отнюдь не системными задачами, а локальными целями эксперта и степенью его влияния на процесс принятия решений.

На схеме показана упрощенная ситуация. В реальных условиях, даже если получен правильный и эффективный с точки зрения решаемых задач результат, он может быть не использован в виду отсутствия реальной заинтересованности заказчика (постановщика задачи) в его использовании или неумении его использовать. С одной стороны, это может свидетельствовать о слабой заинтересованности руководителя – заказчика решения конкретной проблемы, с другой, о его безграмотности и неумении эффективно использовать получаемые результаты.

Решением проблемы выстраивания эффективной системы взаимодействия экспертных групп является создание единого информационного пространства на базе стандартизированной технологической платформы. Единое информационное пространство предоставляет экспертам возможности коллегиального обсуждения и анализа целевой информации, включающей как единый набор исходных данных, так и результирующие расчетные показатели, построенные с использованием единых информационных моделей, но в то же время не исключает возможность различной интерпретации целевой информации в ходе выработки совместных решений. В результате создания единого информационного пространства на базе горизонтальной интегрирующей инфраструктуры экспертные группы теряют признаки разрозненных единиц и становятся частями единой системы, направленной на получение максимально эффективного результата в ходе совместной работы.

К преимуществам такого решения можно отнести:

  • Создание единой коммуникативной системы, объединяющей экспертные группы.
  • Формирование единого видения экспертов на цель и поставленные задачи, решаемые в ходе совместной работы.
  • Научно-обоснованный подход к решению задач за счет использования методологии, заложенной в информационные модели.
  • Налаженное взаимодействие в рамках единого информационного пространства.
  • Формирование прозрачного подхода к принятию решения за счет использования идентичных наборов исходных данных и алгоритмов их обработки.

Система взаимодействия экспертов после создания единого информационного пространства проиллюстрирована на рис. 4. преимущества взаимодействия в сфере государственного управления с использованием единого технологического пространства

Развитие технологической платформы для построения вертикальной интегрирующей инфраструктуры

Любую стоящую перед государством задачу можно рассматривать с точки зрения различных уровней вертикали государственного управления. Необходимость расстановки акцентов при решении прикладных задач на том или ином уровне диктуется потребностью в детализации информации.

Например, для анализа минимальных гарантируемых государственных расходов на здравоохранение в рамках Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи с точки зрения федеральных задач планирования можно ограничиться уровнем субъектов РФ без детализации по поселениям субъектов и по конкретным лечебно-профилактическим учреждениям. При этом в расчетах целесообразно использовать усредненные федеральные нормативы. В то же время для планирования государственных расходов на здравоохранение в конкретном регионе необходим более детализированный подход, ориентированный на использование собственных, учитывающих специфику данного конкретного региона, условий, таких как:

  • нормативы оказания медицинской помощи, определяемые статистикой заболеваемости в конкретных поселениях региона;
  • структура поселений региона;
  • структура сети лечебно-профилактических учреждений региона;
  • и др.

При разработке методического аппарата зачастую основной упор делается на конкретный уровень государственного управления. В то же время при совершенствовании подходов к решению задач в области государственного управления актуальной становиться проблема адаптации методического аппарата к различным «неохваченным» уровням государственной вертикали. Подобная адаптация методологии представляет собой серьезную кропотливую работу. Параллельно с адаптацией методологии встает задача по совершенствованию информационных моделей и программно-технологических средств, используемых для имплементации адаптированных информационных моделей в единую технологическую платформу.

Процесс развития технологической платформы в ходе построения вертикальной интегрирующей инфраструктуры может осуществляться как сверху вниз (от федерального уровня к уровню регионов), так и снизу вверх (от уровня регионов к федеральному уровню).

С точки зрения федеральных министерств и ведомств наиболее оптимальным представляется первый подход, поскольку он позволяет проводить комплексную оценку ситуации применительно к решаемой задаче, а затем по мере необходимости осуществлять нисходящую детализацию оценок. Такой подход позволяет не упустить важных моментов при решении расчетно-аналитических задач федерального значения, при этом существенно сокращает временные издержки на разработку и внедрение комплексной методологии детализированных до нижних уровней расчетов. И хотя с точки зрения субъектов РФ оптимальным представляется второй подход, данный подход идет в разрез с требованиями стандартизации и унификации применительно к задачам государственного управления и планирования, может создать существенные трудности последующей интеграции информационных систем федерального и регионального уровней и значительно усложнить решение такой задачи государственного значения как реализация концепции электронного правительства.

Очевидно, что при проектировании и создании вертикальной интегрирующей инфраструктуры необходимо отталкиваться от существующей системы подготовки и принятия решений в сфере государственного управления, но в то же время важно постараться нивелировать ряд недостатков этой системы, перечисленных ниже:

  • нечеткое распределение ответственности: за одну задачу могут отвечать несколько ведомств федерального и регионального уровня, при этом степень ответственности существенно размывается, а расход ресурсов на обеспечение процесса выработки решений возрастает;
  • недостаточная степень согласованности при взаимодействии субъектов системы в процессе решения общих задач: федеральные и региональные ведомства используют свои собственные инструменты (методология, информационные системы), в результате принятие отраслевых решений значительно усложняется многочисленными этапами согласований и во многих случаях решения в области финансирования социально-экономических отраслей строятся на остаточном принципе;
  • отсутствие действенных инструментов (как методических, так и информационных) сопровождения принимаемых решений: на данный момент сбор информации из регионов на федеральном уровне по ряду отраслей (например, здравоохранение и образование) осуществляется с существенным запозданием; собранная информация не всегда достоверна и в нужной степени детализирована, – что означает фактическую невозможность оперативных воздействий.

Выводы

Государственная система не способна «лечить себя самостоятельно». Это подтверждено тем фактом, что большинство серьезных научных исследований, необходимых для поддержки проведения реформ, как важнейшей функции государственного аппарата, проводится с привлечением сторонних специалистов, различных НИИ и научных школ при высших образовательных учреждениях. В то же время, процессы сотрудничества государства с научным сообществом оставляют желать лучшего, поскольку результаты, получаемые в ходе сотрудничества, зачастую не обладают свойством преемственности и в большинстве случаев не имеют многократного применения. Научные разработки, осуществляемые по государственному заказу, в своем подавляющем большинстве не нацелены на создание практических инструментов – информационных систем.

Развитие технологий в области компьютерной индустрии не стоит на месте, регулярно разрабатывается и внедряется в государственных ведомствах различное утилитарное программное обеспечение. Однако достаточно серьезно ощущается разрыв в кооперации между представителями индустрии информационных технологий и научным сообществом.

Многие расчетные задачи в государственных учреждениях решаются на компьютере с использованием простейших офисных программ, причем с низким коэффициентом использования полезных возможностей этих программ. Поэтому, когда речь заходит о таких процессах, как моделирование условий проведения отраслевых реформ, многовариантное планирование возможных последствий принимаемых решений, полноценный мониторинг (охватывающий процессы всех уровней вертикали государственного управления: от Правительства до учреждений конкретных регионов), то возникает насущная необходимость в создании эффективных информационных инструментов – программно-аппаратных комплексов, способных решать задачи такого уровня.

В статье предложен системный подход к созданию информационного обеспечения для поддержки комплексных задач государственного управления, связанных с разработкой и сопровождением решений при планировании и проведении реформ. Успешная практическая реализация этого подхода во многом зависит от разработки методологии, регламентирующей коллективную работу распределенных как по вертикали, так и по горизонтали ведомств и экспертных групп, поскольку очевидно, что без четких регламентов, согласованных всеми участниками процесса, коэффициент полезного действия совместной работы с научно-практическим инструментарием может быть сведен к нулю.

Предложенный подход к организации коллективной работы экспертов в рамках решения комплексных задач государственного управления задает ориентир на создание информационного инструментария постоянного использования, который будет основан на постоянном развитии в контексте текущих и перспективных задач государства, направленном на совершенствование получаемых результатов для достижения новых качественных показателей государственного развития.

Библиография

  1. Винер Н. Кибернетика. – М.: Советское радио, 1968.
  2. Маркова О.П., Донин В.М., Лунин Ю.В., Карнаух Д.И. Новая технология организации работы экспертов. – М., Врачи и информационные технологии, 2004, №10.
  3. Богданов Ю.М., Карнаух Д.И., Донин В.М. и др. Управление экономикой на основе знаний: новая компьютерная технология корпоративной подготовки управленческих решений. – М., Менеджер здравоохранения, 2006, № 7.
  4. Янг, С. Системное управление организацией / Пер. с англ. – М.: Советское радио, 1972.
  5. Рассел Д. Арчибальд. Управление высокотехнологичными программами и проектами – М., ДМК Пресс, 2006.