М., Информационные технологии 2010, № 8
ВведениеАнализ существующих недостатков в комплексной информатизации процессов государственного управления в Российской Федерации
Разработка подхода к формированию электронного правительства на основе единой технологической платформы
Выводы
Библиография
Введение
Одним из важных факторов конкурентоспособности любого государства на мировой экономической арене является уровень информационной обеспеченности функций государственного управления. Под информационной обеспеченностью в данном случае следует понимать наличие информационных систем, обеспечивающих полный цикл процессов государственного управления в какой-либо экономической или административной сфере, связанных с информационным взаимодействием субъектов системы управления, планированием, прогнозированием, мониторингом и анализом информации.
Уровень информационной обеспеченности государственного управления в России по признанию многих аналитиков, управленцев и государственных служащих, включая Президента РФ, является недостаточным, многие положения Концепции формирования электронного правительства недостигнуты и уже очевидно, что не будут достигнуты в срок. В то же время и в США, и в Европе, при большей эффективности и информационной прозрачности работы государственного аппарата, в настоящее время активизируются дополнительные усилия по повышению набора и качества электронных услуг и интерактивных сервисов, предоставляемых государством населению. Имеющая место тенденция свидетельствует о том, что нашей стране необходимо активизировать усилия по достижению запланированных показателей по развитию информационного общества и государства, для того, чтобы не допустить снижения конкурентоспособности нашей страны по отношению к США и развитым Европейским странам.
Информационная обеспеченность государственного управления достаточно ёмкое понятие, которое охватывает не только процессы взаимодействия государства с населением, так называемые информационные и интерактивные сервисы, но и внутренние информационные процессы, связанные с управлением отдельными экономическими отраслями. Уровень качественной автоматизации этих процессов вызывает определенное беспокойство, поскольку число информационных систем в различных государственных ведомствах и учреждениях постоянно растет, а интегрируемость информационных потоков и способность персонала по эксплуатации всего парка систем снижается.
Анализ существующих недостатков в комплексной информатизации процессов государственного управления в Российской Федерации
Если проанализировать состояние информационной обеспеченности государственного управления в такой ключевой социальной сфере как здравоохранение, то становится ясно, что наличие разрозненных нестандартизированных информационных систем, охватывающих только определенные уровни управления (например, федеральный уровень), либо определенный набор учреждений (например, министерство на федеральном уровне или определенные учреждения на региональном уровне), либо ограниченный набор процессов управления, является недостаточным для полноценного автоматизированного управления отраслью. Для автоматизации государственного управления в масштабах всей страны нужен принципиально новый – системный подход, связанный с полным охватом всех взаимодействующих субъектов, основанный на стандартизации и на комплексной интеграции информационных ресурсов и потоков.
Приведенный пример можно транслировать на большинство других отраслей экономики, в которых ситуация с информационной обеспеченностью обстоит не лучшим образом: образование, строительство и ЖКХ, промышленность и др.
К основным проблемам, связанным с недостаточной автоматизацией процессов государственного управления можно отнести:
- Невозможность оперативного нисходящего планирования: от федеральных министерств и ведомств к региональному уровню и конкретным учреждениям.
- Невозможность оперативного анализа состояния отрасли.
- Невозможность централизованного мониторинга системы показателей, как на региональном уровне, так и на федеральном уровне.
- Недостаточная согласованность действий федеральных ведомств при планировании государственных расходов и управленческих мероприятий.
- Недостаточная согласованность действий федерального и регионального уровня государственного управления.
- Отсутствие автоматизированных средств комплексного моделирования социальной и экономической ситуации на стыке различных экономических отраслей.
Описанные проблемы зачастую проявляются в открытой межведомственной и межуровневой борьбе за сферы влияния и ресурсы и ведут к снижению прозрачности информационных процессов, повышению риска принятия ошибочных решений, снижению оперативности управления, существенному увеличению государственных издержек.
Несмотря на перечисленные проблемы, положительные моменты в информатизации процессов государственного управления все же есть.
Практически во всех государственных учреждениях установлено программное обеспечение для ведения кадрового и бухгалтерского учета, во многих министерствах реализованы системы электронного документооборота. Все эти решения можно отнести к классу типовых стандартизированных решений, с развитой документацией и средствами поддержки и обучения.
Но если говорить о специализированных программных решениях по автоматизации государственного управления конкретными экономическими отраслями, то очевидно, что функционал таких решений более требователен к квалификации пользователей: к знаниям методологии работы с информацией и методологии коллективного, в том числе и межведомственного, взаимодействия.
Следует признать, что существующие специализированные решения, при всех их недостатках, все же позволяют решать определенный класс задач, но не имеют развитой системой поддержки и обучения пользователей, а в силу недостаточной стандартизации и слабой интегрируемости с информационными системами других учреждений и ведомств, не позволяют говорить о построении методологии коллективного информационного взаимодействия в терминах единого информационного пространства.
По мере происходящего увеличения числа специализированных отраслевых программных решений, а во многих министерствах программные решения внедряются с завидной регулярностью, способность пользователей к эксплуатации этих решений (в силу их многообразия и периодических замещений) снижается, требования к общей квалификации пользователей растут, а расходы на сопровождение информационных систем увеличиваются.
В дополнение необходимо отметить, что ходом реализации концепции электронного правительства недоволен не только Президент РФ, но и обычные граждане. Позитивные ожидания простых граждан от процесса создания электронного правительства, о чем свидетельствуют многочисленные опросы, снижаются.
Разработка подхода к формированию электронного правительства на основе единой технологической платформы
Электронное правительство можно условно разделить на две составляющие:
- Государственные услуги населению и организациям (взаимодействие государственных и муниципальных учреждений, а также учреждений, работающих в системе государственных услуг, с населением и организациями), которые включают как информационные услуги, так и интерактивные.
- Государственное управление. Эффективность работы государственного аппарата связана в большей степени именно с этим направлением.
Информационной основой электронного правительства должна стать единая технологическая платформа, позволяющая интегрировать различные программные модули. Под единой технологической платформой в данном случае понимается не программная архитектура (например, Microsoft .NET или 1С Предприятие), а каркасное приложение, которое может служить основной для интеграции разнообразных программных модулей.
Модули можно разделить:
- по сферам использования (их можно соотнести с отраслями экономики: здравоохранение, образование, строительство и ЖКХ, промышленность и т.д.);
- по функциональным типам (модули прогнозирования и моделирования трендов на основе сценарных условий, модули планирования, модули мониторинга, модули план-фактного анализа и контроля и др.).
Поскольку речь идет о единой технологической платформе, без которой немыслима действенная интеграция различных информационных ресурсов, распределенных по различным министерствам и ведомствам, а также зачастую разделенных по функциональным типам, то встает вопрос о разработке унифицированных механизмов, которые бы позволили подключать в единую технологическую платформу различные отраслевые модули каждого функционального типа. В силу специфики функциональной типизации, унифицированные механизмы платформы могут быть разделены на логические слои, соответствующие каждому классу решаемых задач. Такой подход позволит существенно улучшить возможности модернизации и распределенного масштабирования как самой технологической платформы, так и её компонентов.
Приоритетом при разработке единой технологической платформы, как инфраструктурной основы построения электронного правительства, должно быть использование стандартизированных, и преимущественно открытых, технологий. Использование открытых технологий позволит значительно снизить зависимость от разработчиков коммерческих пакетов создания информационных систем и обеспечить соответствие принятым Правительством и Президентом РФ решениям по обеспечению национальной безопасности в сфере информационных технологий на основе внедрения открытого и свободного программного обеспечения в государственных и бюджетных организациях.
Ключевым техническим аспектом при разработке единой технологической платформы является выбор программной архитектуры. Такой архитектуры, которая бы не только поддерживала модульность, но и позволяла бы интегрировать распределенные программные решения и базы данных и обеспечить масштабы поставленной задачи по построению электронного правительства в первую очередь с точки зрения числа пользователей и их территориальной распределенности, а также объемов обрабатываемой информации. Идеальным вариантом такой архитектуры является «архитектура тонкого клиента» – с использованием Интернета в качестве коммуникационной инфраструктуры и интернет-браузера в качестве основного инструмента пользовательского взаимодействия. «Архитектура тонкого клиента» во многом решает задачи масштабирования и централизованного обслуживания единой технологической платформы.
Важными техническими аспектами разработки единой технологической платформы являются выбор базового языка программирования и выбор системы управления базами данных. Выбор языка программирования определяет производительность платформы, ее независимость от операционной системы, гибкость ее сопровождения и развития, способность к интеграции новых модулей и сторонних информационных ресурсов. Ярким примером открытого стандарта среди языков программирования служит язык Java – основанный на принципах Open Source (программное обеспечение с открытым исходным кодом). Развитием языка Java и поддержкой сообщества независимых разработчиков, которое насчитывает по всему миру более 5 млн. человек, занимается Oracle Corporation – правопреемник создателя языка Java корпорации Sun Microsystems. Система управления базами данных необходима для интеграции отраслевых информационных ресурсов, информационные блоки которых могут храниться как в централизованном банке данных, так и в распределенных региональных базах данных. Поскольку при выборе СУБД ставится вопрос о сохранности критичной для государства информации, то к СУБД предъявляются достаточно жесткие требования по обеспечению отказоустойчивости. В этом отношении наилучшим примером СУБД служит Oracle. Несмотря на то, что СУБД Oracle является коммерческой, она зарекомендовала себя как наилучшее решение для управления базами данных промышленного масштаба, как с точки зрения надежности, так и с точки зрения производительности и масштабируемости.
Рассмотрев технические аспекты как рекомендации при выборе методов практического воплощения технологической платформы, перейдем к рассмотрению наиболее значимого концептуального момента – структуры единой технологической платформы. Для того чтобы лучше понять структуру платформы, построим ее наглядное отображение в виде таблицы с определением логических слоев, отражающих укрупненный функциональный состав, и примерами сфер применения единой технологической платформы.
| Функции | Отрасли экономики | |||
|---|---|---|---|---|
| Здравоохранение | Образование | Строительство и ЖКХ | Промышленность | |
| Прогнозирование | ||||
| Сценарное моделирование | ||||
| Планирование | ||||
| Мониторинг | ||||
| Анализ план-факт | ||||
| Контроль |
В приведенной таблице показан укрупненный пример структуры технологической платформы. В реальном воплощении эта структура будет намного сложнее и многообразнее, в том числе в силу пересечения систем функционирования различных отраслей.
Например, решение задачи по моделированию уровня занятости населения необходимо проводить на стыке отраслей, выбрав в качестве базовой – образование (как отрасль, дающую стране специалистов определенного профиля и категории). Остальные же отрасли необходимо рассматривать в качестве потребителей рабочей силы: это и промышленность, и здравоохранение, и то же образование, и государственная служба и т.д.
Другой пример, анализ влияния заболеваемости на экономику промышленных предприятий. Здесь нужно учитывать и информацию системы здравоохранения, и статистическую информацию о болезнях сотрудников, собираемую в промышленных предприятиях. Для анализа этой информации должен быть разработан специальный алгоритм, который учитывал бы не только выбытие сотрудников по болезни, но и такие факторы, как временное замещение заболевших сотрудников здоровыми (с повышением нагрузки на последних), презентизм (продолжение нахождения заболевшего сотрудника на рабочем месте с естественным снижением его трудоспособности и повышением риска заражения других сотрудников).
Еще один пример касается реализации социальных функций государства по жилищному направлению. На данный момент правительство не располагает единой базой проектируемых, строящихся и построенных объектов жилой недвижимости, с использованием которой можно было бы оперативно формировать государственное задание на строительство и закупку квартир с заданными параметрами в разрезе регионов и конкретных поселений. Поэтому анализ объемов необходимого жилищного строительства по государственному заказу для выделения очередникам в части соотнесения с возможностями компаний-застройщиков существенно затруднен. При заведомо более низких темпах строительства социального жилья, чем это необходимо, правительство должно иметь возможность оптимизации планов за счет оперативного моделирования: в каких регионах, какие классы жилых помещений и в каких количествах нужно строить в следующем году, через год, через два года и т.д.
Из вышеизложенного не следует делать вывод, что правительство контролирует или должно контролировать все социально экономические отрасли и все процессы к ним относящиеся. Степень участия государства в различных отраслях экономики может варьироваться: в здравоохранении, например, на данном этапе без всестороннего государственного контроля обойтись просто невозможно (государство выступает в качестве гаранта и менеджера процессов в области оказания медицинской помощи населению в рамках Конституции РФ и Программы государственных гарантий оказания гражданам РФ бесплатной медицинской помощи), в строительстве же государство выступает в качестве заказчика социального жилья и надзорного органа (разрешение на строительство, разрешение на ввод в эксплуатацию и др.).
Вмешательство государства в управление отраслями экономики не должно быть однозначно связано с мониторингом состояния отраслей (в основном это касается регулярного сбора статистики), поскольку постоянный мониторинг ключевых показателей позволяет осуществлять оперативную координацию правительственных инициатив и реформ даже для тех отраслей, где участие государства как контролирующего органа незначительно.
Приведенная структура наглядно демонстрирует принцип модульности единой технологической платформы, что определяет необходимые условия для ее масштабирования.
Единая технологическая платформа должна обладать способностью к горизонтальному и вертикальному развитию. Выполнение этого условия является необходимым для построения электронного правительства на базе единого информационного пространства, которое позволит объединить все субъекты государственного управления: распределенные как по уровням вертикали управления – от федерального уровня до уровня учреждений, так и в рамках одного уровня управления (например, в управлении системой здравоохранения на федеральном уровне участвует не только Министерство здравоохранения, но и Министерство Финансов, Министерство экономического развития, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования). Схему вертикальных и горизонтальных связей единой технологической платформы применительно к государственному управлению здравоохранением можно представить в следующем укрупненном виде.
| Уровень управления | Субъекты |
|---|---|
| Федеральный | Минздрав, Минфин, Минэкономразвития, Федеральный фонд ОМС. FN (число субъектов) = 4. |
| Региональный | Территориальные фонды ОМС, Департаменты здравоохранения. RN (число субъектов для региона) = 2. |
| Уровень учреждений | Лечебно-профилактические учреждения различного уровня подчинения (федеральные, региональные, муниципальные,
ведомственные, коммерческие – в системе ОМС), Страховые медицинские организации. Qi (число субъектов для региона i). |
Число субъектов управления регионального уровня кратно числу субъектов (регионов) РФ (N). Число субъектов управления уровня учреждений определяется как сумма числа учреждений в каждом из регионов (Qi) (действительно для лечебно-профилактических учреждений; страховые медицинские организации могут работать в нескольких регионах одновременно).
При числе регионов равном 83 и общем числе лечебно-профилактических учреждений, по данным Росстата на конец 2008 года, равном 6500, можно провести предварительную оценку числа субъектов управления всех уровней в здравоохранении. FN + RN*N + Сумма(Qi, 1
В каждом из субъектов управления может быть от одного (для некоторых небольших ЛПУ) до нескольких десятков (для отдельных Министерств) пользователей. Цифры, полученные только для одной отрасли – для здравоохранения – свидетельствуют об исключительной масштабности задачи автоматизации функций государственного управления.
В графе «Субъекты» представлены субъекты управления для каждого уровня управления. Горизонтальные связи, поддержка которых должна быть заложена в единую технологическую платформу, определяют возможности взаимодействия одноуровневых субъектов. Особенно актуальна проблема взаимодействия на федеральном уровне, поскольку между министерствами до сих пор в качестве основы информационного взаимодействия практикуется файловый обмен и практически не используются средства корпоративного информационного взаимодействия.
Необходимо отметить, что обязательным требованием к единой технологической платформы является ее универсальная способность к интеграции модулей и функциональных блоков, а, следовательно, неотъемлемой частью платформы должна стать подсистема метаданных, которая предназначена для логического и структурного описания интегрируемых отраслевых и технических модулей и функций, а также взаимосвязей между ними.
Процесс разработки единой технологической платформы может быть разбит на следующие этапы.
- Концептуальное проектирование и разработка методического обеспечения. Оно включает определение смысловых блоков и функциональных модулей, выделение основных информационных сущностей, взаимосвязей между ними и их значимых характеристик, первичное определение категорий пользователей (детальная проработка прав доступа осуществляется при разработке и интеграции конкретных модулей технологической платформы). Концептуальное проектирование во многом выполняет роль детальной постановки задачи, а также позволяет сформировать систему требований к разработке и интеграции модулей и функциональных блоков. Поскольку от того, насколько детально проработаны эти требования, зависит универсальность единой технологической платформы, то требования к разработке и интеграции новых модулей и функциональных блоков должны быть изложены в виде подробного методического описания.
- Логическое проектирование. Оно включает: построение таблиц на основе выделенных информационных сущностей; определение показателей – полей таблиц; описание характера взаимосвязи таблиц; определение требований к поддержке логической целостности базы данных, в том числе на уровне отдельных информационных сущностей; логическое описание функций на уровне блок схем и иных логических схем, необходимых для последующего формирования программных алгоритмов.
- Формулировка требований к аппаратному обеспечению для построения программно-аппаратного комплекса. На этом этапе важно предусмотреть гибкие возможности по масштабированию технологической платформы при прогнозируемом росте числа пользователей, модулей, функциональных блоков, хранимой и обрабатываемой информации.
- Физическая реализация. Это развертывание аппаратного обеспечения и вспомогательных систем, создание структуры и первичное наполнение базы данных, разработка интерфейса, развертывание единой технологической платформы на установленном оборудовании.
Поскольку на практике одномоментная разработка модулей различных функциональных типов применительно ко всем отраслям экономики не представляется реальной, предполагается, что процесс разработки модулей осуществляется поэтапно и, более того, по циклическому принципу: постановка задачи – разработка – тестирование и оценка результатов – отладка – корректировка задачи – и т.д. Каждая следующая итерация призвана максимально приблизить ожидаемый результат с заданными параметрами качества. В процессе развития и трансформации отраслей экономики, очевидно, возникнет потребность в доработке и совершенствовании отраслевых модулей.
В то же время необходимость доработки самой единой технологической платформы за счет использования принципа универсальности должна быть минимальна. Это позволит существенно сократить не только финансовые, но и временные издержки и обеспечит конкурентоспособные на международной арене условия развития электронного правительства в Российской Федерации.
Выводы
Для того чтобы электронное правительство представляло собой по настоящему действующий инструмент коллективной работы государственных ведомств и учреждений, а не набор разрозненных приложений, необходимо строить его на едином системном подходе, основанном на комплексной автоматизации процессов государственного управления с применением централизованного стандартизированного программного обеспечения.
В статье рассмотрен подход к построению электронного правительства в части касающейся, в первую очередь, автоматизации его внутренних процессов – то есть процессов государственного управления, на основе разработки единой технологической платформы. Единая технологическая платформа позволит не только объединить в едином информационном пространстве все субъекты государственного управления и различные отраслевые программные модули, базы данных и иные информационные ресурсы, но и решить следующие концептуальные задачи, без выполнения которых построение электронного правительства не представляется реальным:
- обеспечить возможность нисходящего планирования: от федеральных министерств и ведомств к региональному уровню и конкретным учреждениям;
- обеспечить возможность оперативного анализа состояния отраслей экономики;
- предоставить механизмы централизованного мониторинга не отдельных показателей, а системы показателей, как на региональном, так и на федеральном уровне;
- обеспечить согласованность действий федеральных ведомств при планировании государственных расходов и управленческих мероприятий;
- повысить согласованность действий федерального и регионального уровня государственного управления;
- предоставить механизмы полноценного моделирования социальной и экономической ситуации на стыке различных экономических отраслей.
Таким образом, электронное правительство, основанное на единой технологической платформе, позволит решать полный спектр задач государственного управления – от сквозного мониторинга до моделирования условий развития и реформирования отраслей экономики – с использованием автоматизированного механизма коллективной работы, основанного на принципах единого информационного пространства.
Предложенный инновационный подход позволит существенно улучшить параметры информационного взаимодействия субъектов государственного управления, повысить скорость обработки и анализа информации, скорость принятия стратегических и оперативных управленческих решений, обеспечить рост качественных параметров государственного управления, сформировать надежные условия для роста конкурентоспособности государственного управления Российской Федерации на международной арене.
Библиография
- Стенографический отчёт о совместном заседании Государственного совета и Совета по развитию информационного общества. 23 декабря 2009 года, 15:00 Москва, Кремль.
- Концепция формирования в Российской Федерации Электронного Правительства до 2010 года (в ред. Постановления Правительства РФ от 10.03.2009 N 219) одобрена распоряжением Правительства Российской Федерации от 6 мая 2008 г. N 632-р.
- Попова М., Рудычева Н., Миссинг А. «ИТ в медицине, Как информатизированы Российские клиники?» // CNews Analytics, 2009, №3.
- Исследование Агентства Социальной Информации Санкт-Петербурга 2006-2009 «о реакции населения на реализацию концепции электронного правительства».
- Доктрина информационной безопасности Российской Федерации. Утв. Президентом РФ 09.09.2000 № Пр-1895.
- Янг, С. Системное управление организацией / Пер. с англ. – М.: Советское радио, 1972.